Positionering van het kader
In beleid op alle bestuursniveaus wordt het belang van integraal werken breed onderschreven. Tegelijkertijd blijkt in de praktijk dat het begrip uiteenlopend wordt geïnterpreteerd. “Integraal” kan verwijzen naar afstemming tussen beleidsdomeinen, multidisciplinaire samenwerking, gebiedsgericht werken of het expliciet afwegen van maatschappelijke waarden. Verwarring over woorden en betekenissen staat integraal werken in de weg: als niet helder is waar we het over hebben, belemmert dit het realiseren van meer samenhang. Lectorensociaalwerk Het ontbreken van een gedeelde concretisering bemoeilijkt sturing, samenwerking en verantwoording.
Om hier richting aan te geven, wordt in deze notitie gebruikgemaakt van de ladder van integraliteit: een bestuurslaag-onafhankelijk kader dat inzichtelijk maakt op welke manieren en op welk niveau samenhang tussen beleidsdomeinen wordt georganiseerd. Het kader beschrijft gradaties van integraliteit, variërend van sectorale beleidsvorming tot expliciete, integrale afwegingskaders gericht op het maatschappelijk optimum.
Hoewel het kader generiek is, wordt het in deze notitie geïllustreerd aan de hand van gemeentelijke beleids- en uitvoeringspraktijk. Gemeenten vormen bij uitstek de plek waar maatschappelijke opgaven samenkomen in de leefwereld van inwoners en waar integrale afwegingen concreet en zichtbaar worden gemaakt. In een vervolgstap kan ditzelfde kader worden toegepast op provinciale en rijkspraktijk.
Integraal werken kent gradaties
Onderzoek en praktijk laten zien dat integraal werken geen alles-of-nietsbegrip is. In de wetenschappelijke literatuur wordt onderscheid gemaakt tussen multidisciplinair, interdisciplinair en transdisciplinair werken, waarbij de mate van samenhang, gedeelde doelen en gezamenlijke verantwoordelijkheid toeneemt. Multidisciplinariteit treedt op wanneer meerdere disciplines bijdragen aan een vraagstuk, maar hun inbreng grotendeels onafhankelijk van elkaar blijft; interdisciplinariteit impliceert dat kennis en perspectieven daadwerkelijk worden geïntegreerd. Taylor & Francis Online Transdisciplinariteit gaat een stap verder: het omvat niet alleen samenwerking tussen disciplines, maar ook de gezamenlijke kennisontwikkeling met praktijkpartners buiten de academische of institutionele wereld. ScienceDirect
Deze inzichten zijn breed toepasbaar binnen het openbaar bestuur en vormen de basis voor de ladder van integraliteit.
De ladder maakt expliciet dat:
- verschillende opgaven om verschillende niveaus van integraliteit vragen;
- hogere niveaus meer samenhang en gezamenlijke afweging bieden, maar ook hogere eisen stellen aan governance, organisatie en besluitvorming;
- het expliciteren van het gewenste niveau van integraliteit helpt om verwachtingen te managen en keuzes te verantwoorden.
De ladder van integraliteit (toegepast op gemeentelijke praktijk)
Niveau 0 – Sectoraal werken
Beleid en uitvoering vinden plaats binnen afzonderlijke beleidsdomeinen met eigen doelen, instrumenten en indicatoren. Samenhang met andere domeinen is beperkt en impliciet.
Gemeentelijke illustratie: Een mobiliteitsplan wordt opgesteld zonder expliciete koppeling aan gezondheid, leefbaarheid of sociale inclusie.
Niveau 1 – Afstemming en informatie-uitwisseling
Beleidsdomeinen stemmen onderling af en houden rekening met elkaars belangen. De afweging blijft echter primair sectoraal.
Gemeentelijke illustratie: Bij de ontwikkeling van een woonwijk wordt advies gevraagd aan de GGD en het sociaal domein, terwijl de ruimtelijke afweging leidend blijft.
Niveau 2 – Multidisciplinair samenwerken
Meerdere disciplines werken samen aan hetzelfde vraagstuk of gebied, bijvoorbeeld in project- of wijkteams. Iedere discipline behoudt grotendeels de eigen doelstellingen en instrumenten.
Gemeentelijke illustratie: Wijkteams waarin sociaal domein, veiligheid en openbare ruimte samenwerken rond leefbaarheid, met eigen budgetten en verantwoordingslijnen.
Opmerking bij de praktijk: Gemeentelijke organisaties zijn veelal sectoraal ingericht, waardoor het sociaal en fysiek domein naast in plaats van met elkaar opereren. Daarbij spelen organisatorische struikelblokken (onvoldoende capaciteit, afstemming laat in het proces, onvoldoende mandaat) en culturele struikelblokken (domeinen spreken elkaars taal niet, integrale afstemming is persoonsafhankelijk) een rol. Platform31 Dit maakt niveau 2 in de praktijk al een serieuze opgave.
Niveau 3 – Interdisciplinair beleid en uitvoering
Disciplines ontwikkelen gezamenlijk één samenhangende aanpak met gedeelde doelen en onderling afgestemde maatregelen. Er ontstaat een geïntegreerd beleids- en uitvoeringsperspectief.
Gemeentelijke illustratie: Een integrale wijkagenda waarin fysieke ingrepen (groen, mobiliteit) en sociale maatregelen (armoede, gezondheid, participatie) gezamenlijk worden geprioriteerd.
Praktijkreferentie: De gemeente Arnhem ontwikkelde de Ruimtebalans: een datagedreven instrument dat helpt ruimteclaims te combineren en tegen elkaar af te wegen. Per 1.000 inwoners zijn referentienormen opgenomen voor voorzieningen, groen en economische functies. Aanvullend startte de gemeente een domeinoverstijgende planologietafel om sociaaleconomische kenmerken en effecten mee te wegen bij ruimtelijke initiatieven. Platform31
Niveau 4 – Transdisciplinair en gebiedsgericht werken
Naast gemeentelijke disciplines zijn maatschappelijke partners en inwoners actief betrokken bij het ontwerp en de uitvoering. De leefwereld en gebiedsopgaven vormen het vertrekpunt, niet het institutionele stelsel.
Gemeentelijke illustratie: Gebiedsgerichte programma’s waarin gemeente, corporaties, zorg- en welzijnsorganisaties en bewoners gezamenlijk werken aan leefbaarheid en gezondheid.
Praktijkreferentie: Leeuwarden Oost (focusgebied binnen het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid) ontwikkelde een integraal plan ‘Samen werken aan perspectief’, waarbij breed data-onderzoek de basis vormde. Gezinslabs, skills gardens en brede financieringsconstructies worden ingezet om gezondheidsverschillen terug te dringen, met bewoners als actieve deelnemers aan het ontwerp. Platform31
Langjarige referentie: Het Nationaal Programma Rotterdam Zuid (NPRZ) toont wat langdurige, transdisciplinaire gebiedsamenwerking kan opleveren. In het bestuur zitten vertegenwoordigers van de gemeente, inwoners, woningcorporaties, het onderwijs, werkgevers, zorg, politie en het Rijk. Heldere spelregels en een non-hiërarchische, gezamenlijke bestuurscultuur zijn hierin de succesfactoren. Platform31
Niveau 5 – Gemeentebreed integraal afwegingskader
Integraal werken krijgt vorm via expliciete en transparante afwegingskaders, waarin meerdere maatschappelijke waarden gezamenlijk worden gewogen. Keuzes zijn gericht op het maatschappelijk optimum in plaats van sectoraal belang.
Gemeentelijke illustratie: Afwegingskaders voor duurzame energie of gebiedsontwikkeling waarin onder meer gezondheid, participatie, biodiversiteit, ruimtelijke kwaliteit en economische effecten samen worden beoordeeld.
Differentiatie naar opgave en gebied
De ladder van integraliteit is geen lineair groeimodel. Niet iedere opgave vraagt om het hoogste niveau van integraliteit. Het is mogelijk — en vaak wenselijk — om integraal te zijn in analyse en afweging, terwijl de prioriteitstelling per gebied of opgave verschilt.
Een pragmatisch keuzecriterium: hoe complexer en meer verweven de maatschappelijke opgave, en hoe groter de wederzijdse afhankelijkheid van actoren, des te meer meerwaarde een hoger niveau van integraliteit biedt. Een integrale wijkaanpak is nodig wanneer de opgaven en problemen in een wijk zo ernstig, complex of omvangrijk zijn dat een extra gebiedsimpuls nodig is, bovenop de reguliere activiteiten en inspanningen van alle betrokken partijen. WijkWijzer Omgekeerd is sectoraal werken volstrekt legitiem voor enkelvoudige, beheerbare opgaven.
Door vooraf expliciet te maken welk niveau van integraliteit wordt nagestreefd, ontstaat duidelijkheid over rollen, verwachtingen en besluitvorming.
Randvoorwaarden en spanningsvelden
Hogere niveaus van integraliteit zijn niet gratis. Integraal werken vereist op alle niveaus — beleid, organisatie en uitvoering — een samenhangende facilitering. Een veranderingsproces dat professionals tot ingrijpende gedragsverandering motiveert, kost veel tijd en vraagt om leidinggevenden met overtuigingskracht en drive. Movisie
Tevens zijn er structurele spanningsvelden: gelabelde budgetten en wettelijke kaders met uiteenlopende definities en doelstellingen kunnen integraal werken in de uitvoering bemoeilijken, ook wanneer de bestuurlijke ambitie op hogere niveaus van integraliteit is gericht. Yong
Het kader helpt deze spanningsvelden te benoemen en bespreekbaar te maken: een expliciete keuze voor een bepaald niveau van integraliteit dwingt tegelijkertijd tot een expliciete afweging van de bijbehorende randvoorwaarden.
Toegevoegde waarde van het kader
De ladder van integraliteit:
- biedt een gemeenschappelijke taal voor integraal werken;
- maakt expliciet wat met ‘integraal’ wordt bedoeld in een specifieke context;
- ondersteunt bestuurlijke en ambtelijke keuzes over samenwerking en afweging;
- is toepasbaar op alle bestuurslagen, met aanpassing aan schaal en rol;
- helpt verwachtingen te managen door de randvoorwaarden per niveau zichtbaar te maken.
